从源头上拉起“安全网”

长期以来，财政建设项目（工程项目）中财政资金的使用效益问题一直被社会公众所诟病，也是财政系统内的“老大难”问题之一。武汉市硚口区财政局从2011年开始，将财政投资评审、项目财务总监纳入财政监督专职机构，试水财政投资评审、项目财务监管、财政监督“三位一体”的全过程监督模式。2年多的探索证明，这一模式取得了很好的效果，获得了社会各方的好评。

　　“就是要从工程设计中‘找碴’！” 

　　“我来财政局审核工程造价快5个月了。主要负责200万元以下工程项目的审核。这5个月过的，真是酸甜苦辣，五味俱全！”

　　在硚口区财政局的一间办公室里，年近60的造价工程师刘光业谈起他参与审核的一个职校工程项目，“这是发生在今年3月份的事情。”老刘娓娓道来：这个项目是建设学校的运动场，由多个项目组成。其中一个项目是弃土外运。“虽然只有几千方土方，但因为涉及面较广，根据招投标法和清单报价法的有关规定，对出现的问题我还是据理力争。”

　　在招投标初期，施工方为了中标，将弃土的外运距离设定为3公里。工程干完了，施工方一算账，说是学校运动场的弃土运距原拦标价和施工单位投标报价均按照3公里考虑，目前实际运距已达13.5公里，此部分价差45万元。施工方于是提出按实际运距13.5公里来调整费用。

　　施工单位、建设单位、项目代建公司、监理单位四家均同意按实际调整费用，一时间呼声较高。

　　“这种情况以前也曾发生过，通常是按实际调整，也就是按施工方要求办理。”老刘话锋一转：“但如果这次办了，就会助长‘低价中标、高价结算’的风气。”老刘和项目财务总监一起查阅了招标文件，发现文件并没有规定具体的运距。

　　经过分析，老刘认定此项费用不应该调整。在随后召开的协调会上，老刘指出：招标工程量清单中没有规定弃土运距，施工单位为了中标按3公里运距做单价亏损；按招投标法和清单报价法一律不予调整。

　　会议各方经过查阅文件和激烈的讨论后，一致同意工程师的意见。

　　“这项目还有几家较大的施工单位也有弃土的运距问题，若此先例一开，将涉及多达500万元的费用调增。”老刘说，我们就是要故意“找碴”，这样才能保证财政资金不被浪费，有效地控制工程造价，防范投资风险。

　　投资评审：将问题苗头“消灭”在发生前 

　　“‘三位一体’的财政资金监管模式是逐步形成的。”硚口区财政局分管财政监督的副局长万惠龙告诉记者，投资评审中心原来挂靠在经建科，项目财务总监在和其进行业务上的沟通时，客观上出现了沟通不畅的情况。为了解决这一问题，区财政局决定将其机构和职能于2011年10月份合并到监督办。

　　“2年多的实践证明，这一改革的效果非常好。”万惠龙对此评价说，投资评审处在“三位一体”模式的最前面，由其把好项目评审关，把可能出现的问题都消灭在问题发生前（事前）。这能实现三个目标：一是与招标管理相结合，控制工程造价。根据未经预算评审不得实行招投标的规定，凡项目工程预算须经预算评审，其评审结果作为招标控制价予以公示。这有效地控制了项目工程造价，加强了预算支出管理。

　　二是与评审机构管理相结合，控制工程质量。采取公开招标的形式重新调整组建评审机构库。有11家社会评审机构入选机构库，为提高评审效率，确保工程质量提供了保障。

　　三是与聘用专家相结合，控制“话语权”。2013年10月，经公开招聘，该局聘用专业的工程评审专家一名，加强项目预算的事前监督。工程评审专业人员的引进，极大地解决了财政部门在工程造价方面“话语权”不足的难题，确保了预算安排的准确性和精细化，彻底摆脱了以往工程造价由项目单位说了算的尴尬局面。

　　“现在，项目确立程序是由财政评审并签字后，再由发改委立项。以前，正好是反过来。投资评审真正实现了事前评审。”万惠龙高兴地说。

　　项目财务总监：确保财政资金合规有效 

　　“从我的经历来看，项目财务总监在预算执行环节中，起到了很好的作用。”硚口区项目财务总监（由区财政局代管）周敦伟讲了一个自己亲身经历的事情来印证自己的观点。

　　2013年7月，武汉市长江大道硚口段征收项目正式启动。该项目的项目财务总监周敦伟随征收调查公司对在征收区域内的一栋居民楼进行入户调查。

　　“一连跑了6、7户，住户都提供了各种残疾证明和重症证明，要求获得规定的2万元补助。”周敦伟告诉记者，一户、两户有残疾和重症属正常，但连续跑这么多户，全部有，就反常了！

　　于是，周敦伟他们仔细审核该项目的征收补偿资料后发现，当月由征收代办公司提交的68户居民补偿资料中，享受残疾、重症救助的分别达58人和51人。

　　鉴于情况异常，周敦伟从中选取属硚口区的48份残疾证、17份重症病历，交由硚口区残联和硚口区社保处核实。经核实，只有5份残疾证与区残联数据库信息相符，仅有5份重症病历与区社保处保存档案相一致。

　　周敦伟将这些残疾证和重症病历予以退回，由代办公司补充完善相关资料，修改征收补偿协议内容。

　　随着硚口区城建基础设施投入不断增加，截至2013年底，全区财政投资、平台融资的项目规模有近200亿元。

　　“这几年，每年财政预算内安排的城建项目资金就达2亿多元，项目达几十、上百个之多，光靠传统的财政监督，是无法保证这部分资金的合规、有效使用的，于是，项目财务总监就应运而生。”万惠龙向记者介绍了这一创举的来龙去脉。

　　“项目财务总监在财政资金事中监督中起着不可或缺的作用，主要是严把三关。”万惠龙扳着手指头一一数来：严把审核关。坚持“六个不签”：即资料不全不签、不按合同付款不签、不执行预算不签、票据不实不签、问题未整改不签、审批程序不到位不签。

　　严把监督关。在加强资金监管的同时，项目财务总监以政策法规为依据，以“管家婆”的姿态，加大项目单位执行财政财务制度规章的监督力度、检查项目单位政府采购执行情况、参与招投标活动、掌握固定资产管理状况、审查现金使用额度、审核财务报表数据、监控财务管理行为，将项目财务监管职权落到了实处。

　　严把审查关。面对建筑工程项目，项目财务总监在代理、监理、评审等机构的配合下，瞄准“五个环节”，实行“五个必审”，即前期筹备环节，合同（协议）必审；招投标环节，拦标价必审；材料采购环节，价格必审；施工环节，隐蔽工程必审；竣工环节，决算数据必审。这为确保工程质量，控制工程造价做出了有益尝试。

　　“区里作出将项目财务总监由财政代管的决定后，我们原来打算将其由国资办代管。经过到外地学习和反复思考，局里决定将其职能和人员并到财政监督办。事实证明，这一举措收到了很好的效果。”万惠龙表示。

　　“三位一体”显威力 

　　“三位一体”模式实施两年多来，取得的效果有目共睹。

　　硚口区财政局提供的数据表明：自实行工程预算评审以来，该局共承接评审业务44笔，送审额达19731万元，审减额达1469万元，审减率为7.4%。

　　“这还只是事前阶段实现的。”万惠龙对此评价说。

　　3年来，项目财务总监针对11个项目存在的55笔不合规资金开支予以拒签或退回，涉及金额达1.4亿元，规避财务风险5575万元，节约收储成本29万元。同时，通过监督检查，发现问题或隐患34起。

　　3年来，项目财务总监降低合同收费金额132万元，减少材料采购支出182万元，核减隐蔽工程造价42万元，为严格执行工程预算，控制工程成本发挥了应有作用。

　　“‘三位一体’中的财政监督指的是传统的财政监督，主要是从内部监督和项目专项检查、绩效评价入手。其中，项目预算绩效管理起着重要的作用。”万惠龙介绍说。

　　“目前，项目的预算绩效管理（评价）是‘三位一体’模式的短板。下一步，我们就要补齐这一短板。”硚口区财政局长李昌华告诉记者。为完善“三位一体”模式，该局将从三方面入手：一是完善相关制度，实现流程再造。“虽然有了一些制度，但还不够，特别是制度之间的衔接更是做得不够。”李昌华解释说：“‘三位一体’之间的联系和衔接非常重要，必须打通”。

　　再就是从面上进行扩展。从项目上进行全覆盖，建立项目库。而且要量化项目的经济和社会类指标，建立专家库、机构库。

　　最后是补齐短板，做好绩效评价。李昌华认为，要考虑绩效评价结果如何与预算编制对接，项目财务总监如何与绩效评价有效结合。